گستردگي فعاليتهاي دولت در عرصه اجتماع وارتباط تنگاتنگ آن با اشخاص حقيقي وحقوقي لاجرم موجب بروز اختلافاتي در اعمال حق بين دولت وبه طور عام دستگاههاي اجرايي كه به نحوي در ارتباط با دولت هستند وساير اشخاص مي گردد ونيز ممكن است اين اختلاف وتعارض بين دستگاههاي اجرايي نيز بروز نمايد قانونگذار ايران در راستاي حل اين مشكل وجلوگيري از تضييع حقوق مردم در مقابل دستگاههاي اجرايي با تصويب قانون ديوان عدالت اداري اين بستر را فراهم نمود تا اولا دستگاههاي اجرايي در اعمال حق حاكميتي خود به اجراي قانون پاي بند تر بوده وحقوق آحاد مردم را در نظر گرفته واز بروز دعاوي عليه خود جلوگيري نمايد كه اين امر موجبات ايجاد عدالت اجتماعي نيز مي گردد اما يك سري دعاوي حقوقي هستند كه قابليت رسيدگي در ديوان عدالت اداري را ندارند  وشاهد اين مطلب ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري مي باشد كه در بيان صلاحيت اين ديوا ن به بيان آن پرداخته است.

رسيدگي به اختلافات دستگاههاي اجرايي به موجب قوانين خاص

براي رسيدگي به برخي اختلافات بين دستگاههاي دولتي در قوانين مختلف سازوكارهاي ويژه طراحي شده است كه در اين قبيل موارد هم، بنابر اصول، دادگاههاي عمومي بايد از پذيرش دعاوي دستگاههاي مذكور در قوانين خاص در موضوعهاي تعيين شده، امتناع ورزند . در ذيل بهبررسي چند مورد از اين قوانين ميپردازيم.

با پيروزي انقلاب و ايجاد برخي نهادهاي انقلابي در سازمان و تشكيلات اداري بي نظمي هايي كه بر اثر انجام نشدن وظايف قانوني دستگاههاي دولتي رخ مي داد يا نيازهاي فوري كه در جريان جنگ وجود داشت، باعث گرديد كه اموال و تأسيسات برخي دستگاههاي دولتي با مجوز، يا بدون آن در اختيار دستگاههاي ديگر قرار گيرد . پس از آنكه دوره تثبيت انقلاب پايان يافت و جنگ متوقف شد، دستگاههايي كه بنا به ضرورت هاي پيش گفته، اموال شان در اختيار نهادها و سازمانهاي دولتي ديگر قرار داشت، تلاشهايي را براي پس گرفتن اموال وتجهيزات متعلق به سازمان خود آغاز و دعاوي مختلفي را در مراجع قضايي اقامه كردند، تا اينكه دولت در تبصره 12 قانون بودجه سال 1372 ترتيباتي را براي رسيدگي به اختلافات بيندستگاههاي دولتي در خصوص اراضي و املاك و تأسيسات فوق الذكر پيش بيني نمود.

متولي اداره تبصره 12 سازمان برنامه و بودجه وقت بود و اختلافات با حضور نمايندگان دستگاههاي طرف اختلاف رسيدگي مي شد. آراي صادره براي دستگاههاي ذي ربط لازم الاجرابود و در صورتي كه دستگاه مذكور از اجراي راي خودداري مي كرد، معادل قيمت تأسيسات ازسر جمع اعتبارات دستگاه متخلف كسر و به اعتبارات دستگاه ذي نفع افزوده ميگرديد.دستگاههاي موضوع تبصره شامل "وزارتخانه ها، دستگاههاي دولتي، نهادهاي انقلاب اسلامي،نيروهاي نظامي و انتظامي، شهرداريها، سازمان تامين اجتماعي و هلال احمر" بودند. اين تبصره درسنوات بعد در قوانين بودجه تكرار شد و آيين نامه اي براي آن در هر سال تصويب مي شد.

قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت سال 1380 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت در 114 ماده تصويب شد 1 و تبصره 8 ماده 69آن، جايگزين ضوابط مقرر در تبصره 12 قانون بودجه گرديد . دستگاههاي مشمول تبصره 8 از دستگاههاي دولتي فراتر رفت و مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي را هم در برگرفت . مقررشد كه رسيدگي به اختلافات در كميسيوني مركب از نمايندگان تام الاختيار وزراي امور اقتصادي و دارايي، مسكن و شهرسازي، جهاد كشاورزي، سازمان مديريت و برنامه ريزي وقت و نماينده تام الاختيار يا بالاترين مقام اجرايي دستگاههاي مستقل طرف اختلاف با مسؤوليت معاونت حقوقي  و امور مجلس رييس جمهور صورت گيرد.

1. اين قانون را بايد يكي از قوانين مادردانست اين قانون، بسياري از تبصره هاي بودجه را كه همه ساله تكرارمي شد، در برگرفت و در نتيجه، بسياري از مقررات قانون محاسبات عمومي و قانون وصول برخي از درامدهاي دولت و هزينه آن در موارد معين با اين قانون اصلاح و تكميل گرديد.

اجراي حكم تبصره در مورد ساختمانهايي كه در تصرف نهادها و نيروهاي مسلح زير نظر مقام معظم رهبري است، با رعايت نظر موافق آن مقام خواهد بود . البته، بيشتر اختلافات هم مربوط به نهادهاي انقلاب با ساير دستگاههاي دولتي بوده است . ساير موارد مذكور در تبصره 8 عينا شبيه تبصره 12 قانون بودجه مي باشد . نكته قابل ذكر اينكه ضمانت اجراي مقرر در تبصره راجع به مؤسسات عمومي غير دولتي كه نوعا در بودجه كل كشور رديف و اعتباري ندارند، براحتي قابل اجرا نيست.به ترتيب فوق، انتظار مي رفت در اختلافات موضوع تبصره هاي گفته شده كه در نوع خودمحدود بود، هم دستگاههاي دولتي ازطرح دعوا عليه يكديگر در دادگاههاي دادگستري خودداري كنند و هم محاكم از رسيدگي به دعاوي موضوع تبصره 12 قانون بودجه و بعدا تبصره ماده 69 قانون تنظيم، امت ناع ورزند، اما اين انتظار معقول از سوي هيچ يك از طرفين به طوركامل برآورده نشد و دستگاههاي دولتي، اختلاف خود با يكديگر را به دادگاههاي عمومي مي بردند و دادگاهها نيز به آن رسيدگي و راي صادر مي كردند.

مراجع اختصاصي رسيدگي

مراجع اختصاصي رسيدگي به اختلافات دستگاههاي دولتي به موجب تصويب نامه هاي هيأت وزيران همان طور كه در قسمت سوابق قوانين گفتيم، هيأت وزيران از سال 1357 تا سال 1386 به دفعات،به موجب تصويب نامه هايي، مراجعي را براي رسيدگي و رفع اختلافات دستگاههاي دولتي بايكديگر ايجاد نمود، اما صرفنظر از اينكه دستگاههاي دولتي چندان به مفاد آن مصوبات پايبندي نشان ندادند، هريك از تصويب نامه هاي گفته شده نيز با آراي هيأت عمومي ديوانعالي كشور ياهيأت عمومي ديوان عدالت اداري و يا نظريه تفسيري شوراي نگهبان مواجه شد و عمر چنداني نداشت. در پايان، اينكه دولت به آنچه به دنبال آن بود، نرسيد.

تجزيه و تحليل مصوبات سال 1386 دولت براي رفع اختلاف بين دستگاههاي دولتي1380 و ساير قوانيني كه پيشتر به آن اشاره كرديم و تا -134- هيأت وزيران با عنايت به اصول 124حدي با اتكا به شخصيت حقوقي يكپارچه و واحد دولت در سال 1386 ،دو تصويب نامه مهم براي رسيدگي و رفع اختلاف بين دستگاههاي دولتي تصويب نمود كه ذيلا به بررسي آنها مي پردازيم:

الف- آيين نامه چگونگي رفع اختلاف بين دستگاههاي اجرايي از طريق سازوكارهاي قوه مجريه

1- دستگاههاي مشمول آيين نامه:

در بند الف ماده1 آيين نامه، مشمولان آن به اين شرح احصا شده اند : هر يك از دستگاههاي موضوع ماده 160 قانون 1 برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي ج .ا.ا مصوب 1383 كه زير مجموعه قوه مجريه هستند و در اين آيين نامه حسب مورد به دستگاه ستادي، دستگا ه زيرمجموعه و دستگاه استاني تقسيم مي شوند.

در متن فوق و ماده 160 اشاره شده در آن، بدرستي، سخني از مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي نيامده است، درحالي كه در مصوبات پيشين، بعضا، اين دسته از سازمانها هم مشمول مصوبه مي شدند . همچنين از نيروهاي نظامي و انتظامي ذكري نشده است . البته، وزارتخانه هاي دفاع و كشور كه متولي امور واحدهاي نظامي و انتظامي هستند، جزو مشمولان آيين نامه هستند،ولي بعيد به نظر مي رسد كه تصميمات مراجع حل اختلاف در مورد واحدهاي گفته شده بدون جلب نظر رهبري قابل اجرا باشد . همچنين، به نظر مي رسد عبارت "زير نظر قوه مجريه " در متن مورد بررسي از باب تأكيد باشد؛ چه اينكه پس از ذكر ماده 160 قانون برنامه كه در آن همه وزارتخانه ها، مؤسسات دولتي و شركت هاي دولتي به استثناي بانكها و مؤسسات اعتباري و شركت هاي بيمه قانوني تعلق داشته باشد و همچنين شركتها و مؤسسات دولتي مشمول قوانين و مقررات عمومي كه شمول قانون نسبت به آنها مستلزم ذكر نام يا تصريح نام است از جمله : شركت ملي نفت ايران و شركتهاي تابعه و وابسته به وزارت نفت و شركتهاي تابعه آنها، سازمان گستر ش و نوسازي صنايع ايران و شركتهاي تابعه، سازمان توسعه ونوسازي معادن و صنايع معدني ايران و شركت هاي تابعه در موارد مربوط، مشمول مقررات اين قانون هستند .

دستگاههاي مورد نظر نام برده شده اند، ذكر عبارت گفته شده تنها مي تواند جنبه تأكيد داشته باشد؛ يعني ذكر آن عبارت نمي تواند بهانه اضافه شدن دستگاه هاي ديگر به مشمولان آيين نامه شود.

2- موضوعهاي قابل رسيدگي طبق آيين نامه:

اختلافات قابل رسيدگي در بند ه ماده1 آيين نامه معين شده اند كه عبارتند از:

الف- اختلاف نظر دستگاههاي اجرايي در برداشت از قوانين و مقررات؛

ب- اختلاف ناشي از تداخل وظايف قانوني؛

ج- اختلاف در مورد اموال و حقوق مالي

هيأت وزيران، علاوه بر شمارش موضوعهاي قابل رسيدگي، در ماده 7 آيين نامه تأكيد كرده

در ماده حاكي از آن است كه برخي اختلافات مشمول اين آيين نامه نيست با اينكه درماده 7 تصريح شده است كه اختلافات مالياتي در مراجع قانوني مربوط رسيدگي خواهد شد، با اين وصف در اختلافي بين وزارت امور اقتصادي و دارايي و وزارت صنايع، مربوط به اخذ ماليات يك دوازدهم از شركت هاي دولتي كه در فهرست واگذاري به بخش خصوصي قرار دارند، اكثريت وزراي عضو كميسيون لوايح دولت، براساس گزارش معاونت حقوقي و امورمجلس رييس جمهور، به اختلاف رسيدگي كرده، راي به لزوم پرداخت ماليات براساس حكم مندرج در قانون بودجه صادر نمودند . دقت در اين تصميم، البته نشان مي دهد كه اولا اختلاف نبايد در مورد مبناي ماليات باشد، چرا كه وضع ماليات منحصرا در اختيار مجلس است : ثانياً اينكه اختلاف مربوط به زمان پرداخت ماليا ت باشد، چه اين كه در اختلاف بين دستگاههاي گفته شده ماده7آيين نامه: اختلافاتي كه در قوانين براي رسيدگي آنها مرجع يا مراجع خاصي پيش بيني گرديده ماننداختلافات مالياتي و كار و كارگري و اختلاف موضوع ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات دولت مشمول اين آيين نامه نبوده، به ترتيب مقرر در قوانين مربوط تصميم گيري خواهد شد .

وزارت صنايع معتقد به پرداخت ماليات شركت هاي دولتي در فهرست واگذاري، همانند شركتهاي موضوع قانون تجارت بوده، طرف مقابل معتقد به پرداخت آن در پايان هر ماه بود.يكي از ابهامات احتمالي در مورد موضوعهاي قابل ر سيدگي به موجب آيين نامه، رسيدگي به اختلافات قراردادي يا مسؤوليت قهري است . امروزه شركت هاي دولتي كه از تنوع و تكثر قابل ملاحظه اي برخوردارند و همگي مشمول آيين نامه اند، روابط قراردادي گسترده اي با هم دارند ودر بسياري از موارد به دليل تخلف از تعهدات قرارداد ي يا عدم تاديه ديون خود به يكديگر، به اختلاف مي رسند.

پرسش قابل طرح اين است كه آيا طرفين بايد اختلاف خود را منحصرا از طريق آيين نامه حل و فصل نمايند؟ پاسخ به اين پرسش چندان آسان نيست وهنوز رويه اي در اين خصوص ديده نشده و عملا هم دستگاهها ي گفته شده تمايل دارند اين قبيل اختلافات خود را در دادگستري مطرح كنند.

منابع

1- ا̵مامي تلارمي، محمد و كورش استوار سنگري 1386. حقوق اداري ، ج اول، تهران : نشرميزان.

2- مجموعه نظرات حقوقي  رياست جمهوري ، اداره كل حقوقي سال 1368 ناشر: اداره كل قوانين و مقررات كشور ، چاپ دوم ، بهار 1375 صفحه  372

3- كاشاني ،جواد ويژه نامه هفته پژوهش سال 1388 / چگونگي رفع اختلاف بين دستگاههاي دولتي 221/220،219

4- قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386

5-قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385

گردآورنده :مهدي زاهدي

كارشناس حقوقي اداره كل تبليغات اسلامي استان آذربايجان شرقي